Ανάλυση του σχεδίου του υπουργείου Εσωτερικών για τη μεταρρύθμιση στην τοπική αυτοδιοίκηση

Γράφει ο Χρήστος Ηλ. Τσίχλης δικηγόρος Αθηνών – συνταγματολόγος

Στο ετήσιο τακτικό συνέδριο της Κεντρικής Ένωσης Δήμων Ελλάδας (ΚΕΔΕ) , παρουσιάστηκε το σχέδιο του υπουργείου εσωτερικών για την μεταρρύθμιση στην τοπική αυτοδιοίκηση. Στο σχέδιο του υπουργείου Εσωτερικών, προβλέπεται η υποχρεωτική ποσόστωση για την συμμετοχή υποψηφίων ηλικίας μέχρι 30 ετών στους συνδυασμούς των αυτοδιοικητικών εκλογών και η ποσόστωση για την συμμετοχή πτυχιούχων. Η εισαγωγή της δυνατότητας προαιρετικά ηλεκτρονικής ψηφοφορίας για τις αυτοδιοικητικές εκλογές , με κωδικούς taxisnet και χωρίς φυσική παρουσία. Η δυνατότητα πρόωρων εκλογών, εντός των τριών πρώτων ετών της πενταετούς θητείας, για το υπόλοιπο της θητείας, εφόσον συμφωνούν τα 4/5 του συνολικού αριθμού των μελών του δημοτικού ή περιφερειακού συμβουλίου. Η μείωση του αριθμού των υποψηφίων συμβούλων σε έως 50% επιπλέον των θέσεων, αντί 150% που ισχύει σήμερα, για να κατέλθει ένας συνδυασμός στις αυτοδιοικητικές εκλογές. Η δυνατότητα ορισμού συμβούλων χωρίς σταυρό( όπως Βουλευτές Επικρατείας) , οι οποίοι θα καταλαμβάνουν την έδρα εάν κερδίσει ο συγκεκριμένος συνδυασμός. Συγκεκριμένα:

ΔΙΑΦΗΜΙΣΤΙΚΟΣ ΧΩΡΟΣ

-1 υποψήφιος σε συμβούλια με έως 19 μέλη.
-2 υποψηφίους σε συμβούλια με 25 έως 39 μέλη.
-3 υποψηφίους σε συμβούλια με 43 μέλη.

Καταργούνται οι δημοτικές ενότητες δήμων και η Εκλογή των δημοτικών συμβούλων θα λαμβάνει χώρα ενιαία στο σύνολο του δήμου και όχι ανά δημοτική ενότητα. Η διεξαγωγή των εκλογών , θα λαμβάνει χώρα την τελευταία Κυριακή του Νοεμβρίου (αντί την πρώτη Κυριακή του Οκτωβρίου που ισχύει σήμερα). Καταργείται η δυνατότητα απόσπασης αιρετών δημοσίων υπαλλήλων λόγω εκλογής, διότι η εκλογή αποτελεί στάση προσφοράς στα κοινά . Εισάγεται ενιαίο παράβολο κάθε συνδυασμού, με βάση τον πληθυσμό κάθε δήμου και ανεξαρτήτως του αριθμού των υποψηφίων. Οι δημοτικές και περιφερειακές αρχές της χώρας θα εκλέγονται σε έναν και μόνο γύρο. Ο εκλογέας θα έχει τη δυνατότητα επιλογής και δεύτερου συνδυασμού, στο ίδιο ψηφοδέλτιο. Σε περίπτωση που κανένας συνδυασμός δεν συγκεντρώσει το 50% + 1 ψήφο επί των έγκυρων ψήφων της πρώτης επιλογής, οι δύο πρώτοι σε ψήφους συνδυασμοί προκρίνονται στη δεύτερη φάση καταμέτρησης. Οι δεύτερες ψήφοι (δεύτερη επιλογή) των ψηφοδελτίων των συνδυασμών που μένουν εκτός της δεύτερης φάσης προστίθενται στις ψήφους των δύο πρώτων συνδυασμών. Επιτυχών συνδυασμός θα ανακηρύσσεται όποιος έχει συγκεντρώσει α) κατά την πρώτη φάση, το 50% + 1 ψήφο επί των εγκύρων της πρώτης επιλογής ή β) κατά τη δεύτερη φάση, τις περισσότερες ψήφους μεταξύ των δύο πρώτων συνδυασμών, στις οποίες συμπεριλαμβάνονται οι δεύτερες ψήφοι των ψηφοδελτίων των συνδυασμών που αποκλείστηκαν από τη δεύτερη φάση. Δεν έχει ακόμα ξεκαθαριστεί εάν θα καταργηθούν οι τοπικές κοινότητες, καθώς έντονες είναι οι διαμαρτυρίες για το γεγονός ότι ενώ δεν υπάρχουν γιατροί στα νοσοκομεία της χώρας μας, το κράτος καταβάλει έξοδα παράστασης – αντιμισθιες σε πρόεδρος κοινοτήτων με ελάχιστο πληθυσμό. Κατά καιρούς , έχει τεθεί από κοινωνικούς φορείς ή επιστήμονες και η πρόταση για την θέσπιση πλαφόν – ορίου στις θητείες. Παραδοσιακά το σύστημα του ενός γύρου εκλογών, χρησιμοποιείται στις βουλευτικές εκλογές στην Αυστραλία πάνω από 90 χρόνια. To πνεύμα αυτής της επιλογής είναι πως δεν χρειάζεται να επικρατήσουν δύο υποψήφιοι και να πάμε σε επόμενο εκλογικό γύρο, όπου θα υπάρχει νέα διαβούλευση, διαπραγματεύσεις και παζάρια. Θα μπορούσε κανείς να υποστηρίξει πως ενισχύει τον εξαρτημένο πολυκομματισμό, δηλαδή εκ των πραγμάτων τα κόμματα θα πρέπει να έχουν διαμορφώσει μια συμμαχία μεταξύ τους πριν από τις εκλογές. Εκτός αν δεν την έχουν διαμορφώσει και εκεί πέρα αφήνεις -υποτίθεται- τον ψηφοφόρο να πάρει την απόφαση. Το συγκεκριμένο σύστημα με παραλλαγές χρησιμοποιείται για την εκλογή των μελών της Βουλής των Αντιπροσώπων της Αυστραλίας, κάποιων Πολιτειών (Mέιν, Αλάσκα), πόλεων και Κομητειών των ΗΠΑ, του Εθνικού Κοινοβουλίου της Παπούα Νέας Γουινέας, καθώς και του προέδρου της Ινδίας, του προέδρου της Ιρλανδίας και του προέδρου της Σρι Λάνκα. Το σύστημα που πρότεινε ο υπουργός Εσωτερικών, ονομάζεται άμεση επαναληπτική ψηφοφορία (instant run-off), έχει αγγλοσαξονικές καταβολές και έχει πολλούς υπέρμαχους, κυρίως για εξοικονόμηση χρημάτων. σχεδόν στο σύνολο της ευρωπαϊκής Τοπικής Αυτοδιοίκησης, δήμοι με μικρό πληθυσμό, επιλέγουν συνήθως διαφορετικά εκλογικά συστήματα. Από αυτά ορισμένα προσιδιάζουν σε κάποια μορφή άμεσης δημοκρατίας (χαρακτηριστικότερο παράδειγμα τα «ανοιχτά συμβούλια» στους μικρούς, πληθυσμιακά, δήμους της Ισπανίας), ή παρέχουν στον ψηφοφόρο μεγαλύτερο βαθμό ελευθερίας στην επιλογή του υποψηφίου, μέσα από τις ανοιχτές λίστες επιλογής. – Οι αλλαγές στο σύστημα διακυβέρνησης της τοπικής αυτοδιοίκησης: – Υποχρεωτική δημόσια διαβούλευση για όλες τις κανονιστικές πράξεις πριν εισαχθούν στο δημοτικό / περιφερειακό συμβούλιο.

-Αποκλειστικά ηλεκτρονικά τοπικά δημοψηφίσματα για θέματα αρμοδιότητας των δήμων.

ΔΙΑΦΗΜΙΣΤΙΚΟΣ ΧΩΡΟΣ

-Σύσταση θέσης υπηρεσιακού γραμματέα σε δήμους άνω των 200.000 κατοίκων.

-Αύξηση της αντιμισθίας δημάρχων και αντιδημάρχων, αναστολή επαγγελματικής δραστηριότητας δημάρχου σε δήμους άνω των 20.000 κατοίκων και υποχρεωτική άδεια για το σύνολο της θητείας.

-Κατάργηση χωρικής αρμοδιότητας των Ελεγκτών Νομιμότητας. Κάθε πράξη που θα εισέρχεται για έλεγχο νομιμότητας θα κατανέμεται τυχαία σε Ελεγκτή Νομιμότητας άλλης χωρικής αρμοδιότητας. Συντονισμός των 7 Ελεγκτών Νομιμότητας από τον Γενικό Επόπτη Νομιμότητας ΟΤΑ.

ΔΙΑΦΗΜΙΣΤΙΚΟΣ ΧΩΡΟΣ

-Επιτάχυνση της έκδοσης αποφάσεων για έλεγχο νομιμότητας εντός 10 ημερών. – Διατήρηση του Δημοτικού Τέλους για την κάλυψη ανταποδοτικών υπηρεσιών και καθιέρωση Τέλους Τοπικής Ανάπτυξης, με την ενσωμάτωση σε αυτό του Δημοτικού Φόρου και του Τέλους Ακίνητης Περιουσίας. Το ΤΤΑ θα καθορίζεται ελεύθερα από τους δήμους και θα αξιοποιείται για την κάλυψη πάσης φύσης δαπανών και επενδυτικών δραστηριοτήτων.

-Επαναφορά του προληπτικού ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου για εντάλματα άνω των 15.000 ευρώ.

-Σύσταση Κέντρου Διαχείρισης Δημοτικών Εσόδων υπό την Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας, στο οποίο θα αναρτώνται κάθε είδους βεβαιωμένες οφειλές προς δήμους. Το Κέντρο αυτό θα είναι η διεπαφή της Αυτοδιοίκησης με ΑΑΔΕ, ΕΦΚΑ και όλα τα απαραίτητα Μητρώα του Ελληνικού Δημοσίου, ενώ θα παρέχει τη δυνατότητα ηλεκτρονικών πληρωμών των οφειλών, οι οποίες θα αποδίδονται άμεσα στους Δήμους, χωρίς να καταργηθεί η δυνατότητα πληρωμών απευθείας στους Δήμους. – Ανακατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ Δήμων, Περιφερειών, Αποκεντρωμένων Διοικήσεων και Κεντρικού Κράτους με 3 κριτήρια:

-Τοπικός, περιφερειακός ή εθνικός χαρακτήρας της αρμοδιότητας

-Ποιος μπορεί να την ασκήσει αποτελεσματικότερα προς όφελος των πολιτών

-Τεκμήριο αρμοδιότητας κατά δέσμη πολιτικής.

Η αποχή των πολιτών, όλο και αυξάνεται τόσο στις εθνικές εκλογές, όσο και στις αυτοδιοικητικές εκλογές. Πέρα από την δυνατότητα της ηλεκτρονικής ψηφοφορίας, που διευκολύνει την συμμετοχή του πολίτη την ημέρα των εκλογών, θα πρέπει να υπάρξουν και άλλες δυνατότητες συμμετοχής του πολίτη στην λήψη αποφάσεων καθ’ όλη τη διάρκεια της αυτοδιοικητικής θητείας. Ο πολίτης δεν θα πρέπει να είναι χρήσιμος μονάχα ανήμερα την ημέρα των εκλογών, αλλά θα πρέπει να είναι συμμέτοχος στην λήψη σημαντικών αποφάσεων που αφορούν την καθημερινότητα του, που αφορούν την ζωή του και την ζωή της οικογένειας του. Η ουσιαστική συμμετοχή των δημοτών στα κοινά επηρεάζει θετικά το εκλογικό αποτέλεσμα. Η δημοκρατική συμμετοχή των πολιτών, στο τοπικό πολιτικό γίγνεσθαι, καθ’ όλη τη διάρκεια της τετραετίας, δεν σημαίνει ότι θα έχει ως αποτέλεσμα την αυτόματη διεύρυνση της εκλογικής πελατείας των αιρετών. Παράγει όμως ιδέες, προτάσεις, αμφίδρομη πληροφόρηση και ίσως διάδραση, που αποτελούν σημαντικές συνιστώσες μίας Πολιτικής σχέσης. Ως συνέπεια αυτών των σχέσεων προκύπτουν τα αποτελέσματα , όπως η βελτίωση της ποιότητας των υποψηφίων και αιρετών, η διεύρυνση της εκλογικής βάσης, η πολιτική απομόνωση των Lobbies , η λήψη σωστών αποφάσεων και η αναβάθμιση των παρεχόμενων από τον Δήμο υπηρεσιών.

Η δημοκρατική συμμετοχή δεν έχει μόνο πλεονεκτήματα. Υπάρχουν πολλοί κίνδυνοι που δεν προέρχονται μόνο από την τοπική γραφειοκρατία και τις δυνάμεις της αδράνειας. Η τοπική αυτοδιοίκηση, σύμφωνα και με τη Συνταγματική αποστολή της, θα πρέπει να είναι λειτουργική και να προσφέρει έργο. Αυτό φυσικά δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως άλλοθι, για την απουσία δημοκρατικής συμμετοχής, ούτε για την τυπική της παρουσία, όπως συμβαίνει σε περιπτώσεις «υποχρεωτικής» διαβούλευσης, για παράδειγμα σε Κοινοτικά Επιχειρησιακά Προγράμματα. Η αντίθεση σε τυπικές διεκπαιρεωτικές προσεγγίσεις, δεν πηγάζει από κάποιον πολιτικό δογματισμό, αλλά από την εμπειρία. Παρά τον κόπο, το κόστος και τον χρόνο, οι δράσεις συμμετοχής «για τα μάτια», από κάποιον Δήμο, έχουν πολύ περιορισμένα αποτελέσματα, σε αντίθεση με ουσιαστικές διαβουλεύσεις, που πραγματοποιούνται, από άλλον δικαιούχο Δήμο, στο πλαίσιο του ίδιου Κοινοτικού Επιχειρησιακού Προγράμματος.

Οι Δήμοι έχουν πλέον στη φαρέτρα τους πολλά εργαλεία για να βελτιώσουν τη δημοκρατική συμμετοχή. Το ποια από αυτά θα εφαρμοστούν και πώς, εξαρτάται από τις ιδιαιτερότητες του κάθε τόπου.

Ιδιαίτερη προσοχή θα πρέπει να δοθεί στα «νέα» ψηφιακά εργαλεία. Προσφέρουν κάποιες λύσεις και είναι φθηνότερα αλλά, όπως έδειξαν και οι έρευνες , δεν μπορούν να υποκαταστήσουν ή αντικαταστήσουν αποτελεσματικά, την απευθείας, δια ζώσης και προσωπική σχέση. Τα ψηφιακά εργαλεία θα πρέπει να χρησιμοποιούνται συμπληρωματικά, για να εμπλουτίσουν την πολιτική φαρέτρα. Η διάταξη που προβλέπει την διενέργεια τοπικού δημοψηφίσματος, είχε ανασταλεί – παγώσει για την προηγούμενη αυτοδιοικητική περίοδο και ισχύει από την έναρξη της παρούσας περιόδου. Τοπικό δημοψήφισμα δύναται να διεξαχθεί μετά από αίτηση του ενός τρίτου (1/3) των δημοτών. Οι δημοτικές και Κοινοτικές αρχές, προκειμένου να λάβουν απόφαση για σοβαρά θέματα που ανήκουν στη σφαίρα των αρμοδιοτήτων τους, μπορούν να διεξάγουν τοπικό δημοψήφισμα, σύμφωνα με τις ειδικότερες ρυθμίσεις του παρόντος. Σε κάθε περίπτωση αντικείμενα τοπικών δημοψηφισμάτων δεν μπορούν να αποτελούν τα θέματα εθνικής πολιτικής, καθώς και εκείνα που συνιστούν περιφερειακές και νομαρχιακές Αρμοδιότητες.

Το τοπικό δημοψήφισμα διεξάγεται μετά από απόφαση του οικείου συμβουλίου, που λαμβάνεται με την πλειοψηφία των δύο τρίτων (2/3) του συνόλου των μελών του με την οποία διαπιστώνεται η αναγκαιότητα διεξαγωγής αυτού και προσδιορίζεται το ερώτημα που πρόκειται να τεθεί σε ψηφοφορία, η ημερομηνία διεξαγωγής του και το ύψος της δαπάνης που θα προκληθεί. Με την ίδια απόφαση το συμβούλιο ορίζει Ειδική Επιτροπή, η οποία αποτελείται από αιρετούς και υπαλλήλους, αρμόδια για την οργάνωση διεξαγωγής του δημοψηφίσματος.

Τοπικό δημοψήφισμα διεξάγεται, επίσης, μετά από αίτηση του ενός τρίτου (1/3) των δημοτών για την ένωση Δήμων και Κοινοτήτων, σύμφωνα με το άρθρο 3 ,καθώς και μετά από αίτηση του ενός τρίτου (1/3) των εκλογέων τοπικού διαμερίσματος για την προσάρτησή του σε άλλο Δήμο ή Κοινότητα. Στην αίτηση αναγράφεται το υπό ψηφοφορία θέμα και τίθενται οι υπογραφές των δημοτών.

Στην περίπτωση αυτή το συμβούλιο του Δήμου ή της Κοινότητας μέσα σε έναν (1) μήνα από την υποβολή της αίτησης υποχρεούται να προβεί στην προκήρυξη του δημοψηφίσματος.

Τα θέματα που τίθενται σε δημοψήφισμα κατά τις ανωτέρω παραγράφους θα πρέπει να διατυπώνονται με ερώτημα, το οποίο πρέπει να είναι κατά το δυνατόν σύντομο και σαφές. Η προτίμηση του εκλογικού σώματος εκφράζεται με τη χρήση των όρων ΝΑΙ ή ΟΧΙ. Η δυνατότητα διενέργειας των τοπικών δημοψηφισμάτων, είχε προβλεφθεί με τον Νόμο 4555/2018, πλην όμως η ισχύς του νόμου ως προς τα δημοψηφίσματα είχε ανασταλεί για ολόκληρη την προηγούμενη δημοτική και περιφερειακή περίοδο. Σύμφωνα με το άρθρο 85 του Νόμου “Καλλικράτη” 3852/2010, τέυχος πρώτο,Αρ.φύλλου 87, η δημοτική αρχή με ευθύνη του αρμοδίου Αντιδημάρχου και του εκπροσώπου της τοπικής κοινότητας,υποχρεούται να διοργανώνει ετήσια τακτική Γενική Συνέλευση κατοίκων κάθε τοπικής κοινότητας,ώστε οι κάτοικοι να συμμετέχουν δημοκρατικά στην λήψη αποφάσεων,να υποβάλουν προτάσεις στην δημοτική αρχή,να πραγματοποιηθεί ένας γόνιμος δημοκρατικός διάλογος και να συναποφασίζουν τον προγραμματισμό συγκεκριμένων έργων της τοπικής κοινότητας.Μάλιστα ο νόμος,αναγράφει “Γενική Συνέλευση κατοίκων, τουλάχιστον μία φορά κατ’έτος”. Της Γενικής Συνέλευσης, προεδρεύει ο Δήμαρχος ή ο Αντιδήμαρχος. Στην Γενική Συνέλευση παρίσταται υποχρεωτικά υπάλληλος του Δήμου ,ο οποίος τηρεί πρακτικά ,ενώ οι αποφάσεις για τα ανωτέρω θέματα λαμβάνονται από τους παρόντες με σχετική πλειοψηφία. Η εφαρμογή του νόμου είναι υποχρεωτική και με βάση το Σύνταγμα: άγνοια νόμου δεν συγχωρείται. Σε Κοινότητες άνω των 2.000 κατοίκων, οι συνελεύσεις των κατοίκων μπορεί να γίνονται και ανά συνοικία, ενορία ή άλλη πρόσφορη υποδιαίρεση.

Αναφορά για τη «Συνέλευση κατοίκων» περιλαμβάνει και η αριθμ.88/2019 Εγκύκλιος του Υπουργείου Εσωτερικών. Η Εγκύκλιος περιορίζεται μόνο στην επανάληψη της νομοθετικής διάταξης, όπως αυτή προαναφέρθηκε. Τέλος, η τοπική αυτοδιοίκηση χρειάζεται πράξεις και όχι άλλα λόγια. Η ολοένα αυξανόμενη αποχή των πολιτών από τις εκλογές, θα πρέπει να αντιμετωπιστεί με κανόνες διαφάνειας στην τοπική αυτοδιοίκηση και ενεργού συμμετοχής του πολίτη. Αρκεί η συμμετοχή του πολίτη να μην περιορίζεται μονάχα την ημέρα των εκλογών, αλλά καθ’όλη τη διάρκεια της αυτοδιοικητικής θητείας με τοπικά δημοψηφίσματα, υποχρεωτική ηλεκτρονική διαβούλευση, γενικές συνελεύσεις κατοίκων, αποτελεσματικούς ελεγκτικούς μηχανισμούς, δυνατότητα δεσμευτικών αποφάσεων με συγκεκριμένο αριθμό υπογραφών πολιτών και άλλα.